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是什么让“新农合”开花结果
2015-03-31 18:03   审核人:

 是什么让“新农合”开花结果

——恭城瑶族自治县新型农村医疗合作制度实施状况调查报告
 
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持,农村居民自愿参加,集体和政府多方筹资为主要内容的农村医疗互助共济制度。以大病统筹为主,新型农村合作医疗制度重点解决农村居民因患大病出现的“因病致贫”和“因病返贫”问题。这项制度是在政府不断努力解决“三农”问题,构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策,是落实十六届五中全会提出的“社会主义新农村建设”的重要内容。
2002年10月,党中央、国务院颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,提出了建立新型农村合作医疗制度的任务。胡锦涛总书记、温家宝总理高度重视,多次作出重要批示,为新型农村合作医疗制度的试点工作和全面推进指明了方向,提出了明确要求。
据有关部门统计,截至2007年7月31日,我区共有88个县参加了新型农村合作医疗制度,占全区109个县(市、区)的80.93%;共有2797万多农民参加新型农村合作医疗制度,参合率为77.26%。
广西桂林市恭城瑶族自治县是我区第二批开展新型农村合作医疗制度工作的试点单位。自2006年新农合试点工作刚展开,恭城县就有70%的农民自觉加入新农合,部分村屯的参合率更是达到了100%,居全区新农合试点县(区)前列。
然而事实是否真的如此呢?新型农村合作医疗制度在恭城县是否真的得到了有效推广和实施呢?为此,我们选取了恭城县新农合实施状况较为良好的白芒垒和杨梅垒口为主要对象,进行了为期一周的实地调查,同时对恭城县新农合有关管理及监督部门进行了走访。
经过走访调查,我们了解到,恭城县新型农村合作医疗制度工作确确实实开展得有声有色,开花结果,取得了实效。调查结束后,我们将在调查走访过程中取得的各种数据资料进行了归纳和分析,总结出恭城县新型农村合作医疗制度(下简称“新农合”)工作之所以取得实效的几点有益经验和作法。
 
 
一、政府重视,措施得力
 
2007年,新农合建设由试点阶段转入全面推进阶段,在全国范围内推广实施。恭城县新农合工作能取得较为明显的成果,这与县政府重视此项工作并采取得力措施是分不开的。政府重视和措施得力是一项工作得以顺利实施的前提和保障。
1、深入领会“新农合”精神,积极开展新农合宣传动员工作。
早在2006年1月18日,恭城县人民政府领导班子全体成员、县级分管卫生工作的领导、各级基层农合办工作人员共600余人就隆重召开了全县实施新农合工作大会。会上,县人民政府副县长吴艳琴传达了全国、全区新农合试点工作会议和温家宝总理讲话精神,指出要将新农合作为“民心工程”、“德政工程”抓实抓好,按照“自愿、互助、公开、服务”的原则,大力推行新农合建设。会议全面布置了恭城县作为全区第二批新农合试点单位的工作任务,成立了“新农合”的监督委员会,主任由县纪委书记担任,委员由县政府督察办主任、县监察局局长、县审计局局长、部分县人大代表、县政协委员、村党支部书记组成。这为以后新农合工作的顺利开展做好了准备。
据调查资料统计,恭城县在新农合参合收缴费初期共召开各级各类人员宣传动员和培训会议达145次,培训有关业务技术人员1736人;组织进村入户宣传工作队,工作队人数达1234人;发放新农合宣传资料72660份;制作悬挂新农合宣传横幅、宣传栏117版(期);张贴新农合工作宣传标语4211份;通过广播电视网络开展新农合政策宣传;录制一系列电视广告,如“合作医疗好,小钱解大事,生病得资助,无病益乡亲”等。从而在全县营造了良好的新农合参合缴费的工作氛围。
2007年,恭城县241467人农业人口中参加新农合的就有208064人,参合率达86.17%。
2、合理设置新农合工作机构,规范职能,明确制度,科学管理。
首先,成立了恭城县新型农村合作医疗管理委员,主任由县长担任,常务副主任由分管卫生工作的副县长担任,副主任由县政府相关领导和县卫生局局长担任,委员由县委监督办、县政府监督办、县卫生局、县财政局、县民政局、县发展和改革局、县农业局、县教育局、县广播电视局、县食品药品监督管理局、县民族局、县委宣传部、县扶贫办、栗矿管委会等单位领导及各乡(镇)乡(镇)长组成。管理委员会下设办公室,办公地点设在县卫生局,办公室主任由卫生局分管副局长兼任,成员从县卫生、财政、民政三部门抽调,负责全县新农合的组织宣传发动、医疗发展规划、医疗实施方案及制度管理、基金筹集管理及使用、协调运作、年度工作考核等一系列工作。
其次,在各乡(镇)成立了相应机构——乡(镇)新型农村合作医疗管理办公室(下简称“合管办”),职能划分为医疗审核与出纳两块,负责当地新农合的具体实施与管理。合管办接受县卫生局及县新农合管理委员会的管理和监督,同时接受群众和社会的监督。一是公布群众监督电话,二是定期公示新农合住院报账情况及资金补偿情况,以增加新农合基金使用的透明度,促进新农合持续、健康的发展。表1所示为恭城县新农合2007年上半年重大疾病补偿名单。
表1    恭城县新农合2007年上半年重大疾病补偿名单公示(部分)
乡镇
村委
姓名
性别
住院总 费用
已补偿金额(元)
救助比例
本次救助金额(元)
合计补偿 总额(元)
恭城镇
乐湾
中央村
陈义伦
15418
4228
12%
1850
6078
平安乡
陶庄
陶庄
贾艳兰
11448
2046
12%
1374
3420
莲花镇
老君
大岭
石冬华
13462
2406
12%
1615
4021
西乡岭
杨溪
朝川
贡花容
31171
4500
17%
5299
9799
资料来源:恭城县新农合管理委员会办公室
 
此外,政府还加大了对新农合定点医疗机构的监督管理。一是定期对医疗人员开展医疗培训,传达讲解有关新农合的新政策新规定;二是将新农合的目标和任务纳入各乡(镇)及定点医疗卫生单位的年度考核范畴,与工作绩效挂钩,如制定了《恭城瑶族自治县新农合定点医疗机构考核评分标准》等。三是加强对新农合定点机构医疗服务行为和合理用药的监督,如制定《恭城瑶族自治县新型农村合作医疗定点医疗机构服务协议书》、《恭城瑶族自治县新农合定点医疗机构医务工作人员须知》等。同时,政府还制定了《恭城瑶族自治县新型农村合作医疗制度实施细则》,包含参合对象、基金筹集、基金使用渠道及补助支付、新农合医疗证的发放使用和管理、门诊就诊规定、住院及转诊规定、医疗服务管理、新农合管理及监督机构、有关制度建设、奖惩等十一大方面。这些都为新农合的有效实施提供了坚实的保障。
3、灵活调整政策及管理措施。
一是认真组织开展新农合医疗报账有关政策的研究,在保证新农合基金安全的基础上,适时调整有关新农合报账的政策规定。如我们在实地调查时了解到的:从2007年7月1日起,县外住院起付线200元不变,补偿比例由2006年的20%提高到30%;乡镇住院起付线1元不变,补偿比例由2006年的60%提高到70%;恭城镇农民在中医院住院补偿起付线100元不变,补偿比例由2006年的60%提高到70%;一年住院补偿封顶线为4500元。同时调整了重大疾病住院补偿比例,参合农民患病住院可补偿的住院医药费用达1万元以上的按比例给予重大疾病补偿。
二是根据当地实际情况,除国有医疗卫生单位以外,将所有具备医疗资格的承担公共卫生工作的村卫生所(室)也都作为新农合定点机构,方便参合农民就近就诊。
这些都给参加新农合的农民朋友带来更大的实惠,扩大了参合农民的受益面和受益程度,也更好的推动新农合的开展。表2所示为恭城县新农合参合农名报账受益数据对比。
表2   恭城县新农合参合农民报账数据对比
参合农民报账受益人次数
门诊补偿 人次数
补偿支出(万元)
住院补偿 人次数
补偿支出(万元)
其余补偿 人次数
补偿支出(万元)
共计支出(万元)
2006年
94754
52684
75.62
5085
244.84
1800
50.02
370.48
2007年  1-6月
33255
28034
50.23
4178
255.77
1043
11.10
317.10
数据来源:恭城县新农合2006年工作报告、恭城县新农合2007年工作报告
 
 
二、各级领导干部及基层工作人员真抓实干,利为民所谋
 
政府的重视,科学有序的政策与管理,使恭城县新农合工作逐步走上了管理规范、运行平稳、发展态势良好的轨道。然而正所谓“上有政策,下有对策”,政策再好,但若执行不力,同样无法取得实效。据调查显示,恭城县各级领导干部及基层工作人员在新农合工作上真正体现了“上有政策,下执行政策”,真正做到了真抓实干,利为民所谋,切实保证了新农合的有效实施和开展。
1、各级领导干部层层传达上级精神,亲身深入基层开展工作。
2006年1月28日,在恭城县实施新农合工作大会结束后,各乡(镇)先后召开了新农合工作会议,传达上级指示和精神,部署具体工作,领导干部更是亲自深入基层开展调研,指导开展新农合工作。
在调查中我们了解到:2006年1月28日,加会乡党委朱桂斌书记为支持和保障宣传发动工作的顺利开展,决定对该乡各村开展宣传工作给予150元—200元的宣传专项补助经费,并亲自召开乡三家领导班子会议,落实新农合具体工作;2006年2月15日,县委书记蒋洪亲自到西岭乡巴岩村组织党委、干部对新型农合试点工作进行调研,并对当前全县开展新农合工作的重要意义和目的做了宣传、指导;2006年2月19日,县卫生局原党组书记俸斌在观音乡参加完“新农合下乡队员骨干培训会议”后,顺道回家看望亲人并再次向他们宣传介绍了新农合,临走时还为家里交了第一年的参合费;2006年3月3日,观音乡杨梅垒新村村干部再次对村里的新农合“钉子户”进行了细致耐心的思想工作,最终打消了“钉子户”认为自己懂草药便不需要上医院看病的念头……
领导干部的亲历亲为和重视,在广大村民中发挥了积极的示范和引导作用,增强了广大农户对新农合的信任度,排除了新农合在最初实施过程中的困难,保证了新农合的顺利开展。
2、基层工作人员高度负责,新农合各项工作落实到实处
在实地走访过程中,基层工作人员的认真负责和严谨的态度,给我们留下了深刻印象。

恭城县栗木镇白芒垒自然屯在2006年新农合参合率就已达到100%。该村村支书陆书记向我们介绍说,“我们的宣传工作做得很充分”。首先,在公路上开着带喇叭的宣传车来回行驶,结合当时电视节目上对新农合政策的介绍沿途宣传,让农民们对“新农合”有了一个直观的显浅的认识;其次,镇上的卫生干部与村干部挨家挨户的走访村民,深入宣传“新农合”的适用对象以及参合办法,务必使每一个农民都了解自己参加“新农合”的好处;最后,运用小品,相声等老百姓喜闻乐见的节目形式对“新农合”进行生动的展示。“除了胡大爷(户口成分为城镇工人,不属参合人群),村里的人都参加!”陆支书自豪地说。
栗木镇合管办的周医师告诉我们,他从1975年大学毕业后就一直从事医务工作,“干一行就要爱一行”,“新中国成立后有过三次农村合作医疗,分别在60年代和80年代,而这一次,真真正正惠及了广大农民朋友”。乡(镇)的合管办只有两名工作人员,一名负责医疗审核工作,一名负责出纳工作,工作量相当繁重,“但当我们看到一个又一个农民朋友解决了看病难的问题,我们也觉得很开心”。除了完成本职工作外,工作人员也会在替参合的农民朋友们办理报账等手续时解答他们关于新农合的疑问,使农民朋友更加了解和信任新农合。
 
 
 
 
三、经济发展状况良好,信息渠道增多,农民文化水平提高
 
政府重视,措施得利以及各级领导干部真抓实干,是新农合得以顺利实施与有效开展的前提和保障。而恭城县的经济发展,农民生活水平的提高,农民物质生活的改善,则在新农合的有效推行中发挥着基础性作用,并最终决定着新农合推行的广度和深度。
1、良好的经济基础促进了新农合的顺利开展
恭城县的经济基础总体较好,近几年呈平稳、良好的发展态势,主要体现在以下三个方面。
首先,恭城地理条件优越,自然优势明显。据有关资料显示,恭城瑶族自治县位于广西东北部,总面积2149.02平方公里,山地占48.71%,丘陵台地占22.91%,平地占27.14%,水面及其它占1.24%;全县总人口27.8万人,其中农业人口24.06万人。在这个以瑶族为主的少数民族自治县,瑶族人口14.2万人,占50.73%。恭城河(茶江河)纵贯县境。全年气候温和,属中亚热带季风气候区,年平均气温19.7℃,年平均降雨量1437毫米,年均无霜期319天。在调查过程中我们发现,杨梅垒新村虽地处恭城最边远山区的观音乡,但却依旧依山傍水,环境优雅,气候宜人,是一个典型的以山区资源为优势、生态家园建设与生态农业发展有机结合的富裕生态家园示范新村。
 
其次,干部群众齐心协力,创建恭城社会经济新局面。例如杨梅垒新村,调查中我们了解到,在党的富民政策鼓舞下,该村正是在村干部的带领下,结合自身特点,推广省柴节能技术,发展沼气能源,依托山区资源优势,不断调整农业产业结构,逐步形成了以种植为主、种养结合的经济发展格局。其中沙田柚、水稻制种、脱水蔬菜、法国细刀豆的订单种植和杉树、毛竹发展都已基本形成规模,并取得了良好的效益。据调查资料统计,目前,该村共建有沼气池33座,沼气入户率高达100%;水果种植面积215亩,其中无公害沙田柚模式化栽培108亩,年人均有果2000多公斤;山上种有杉木900亩,毛竹650亩,年人均纯收入3600元。
再次,着力解决困难群众的生活问题。恭城县政府采取“整村推进”扶贫措施,以38个贫困村为主战场实施基础设施扶贫和产业扶贫,几年来共争取扶贫资金1400万元,帮助2万多名群众脱贫,使得各困难群众生活状况得到进一步改善,得到了区市的肯定。
经济的发展使得农民的生活水平有所提高。手头上有了闲钱,农民们不再因没钱吃饭没钱穿衣而发愁,因而在开展新农合过程中在最为棘手的环节——收取医疗保障费用,恭城县才能进行得比较顺畅。白芒垒自然屯农户陈明礼的妻子在接受调查时说这样说道:“十块钱嘛,又不多,还有八块钱药钱,即使没病,亏也只亏两块钱,这两块钱我放哪不都是用了,也无所谓,如果真病了,那两块钱还可以报销医疗费。花两块钱买个平安,当然值!”
2、信息渠道的增多与畅通,农民文化水平的提高,进一步促进了新农合的有效实施
“看病就医”一直是我国广大农民群众非常关心的利益问题之一。新农合作为一项解决农民“看病难”问题的惠民政策,必然会使农民们产生欣喜或满意的态度。我们实地调查的结果也正好说明了这一点——农民群众欢迎并认同对新农合。据调查资料进一步分析显示,信息渠道的增多与畅通以及农民文化水平的提高,在“农民群众欢迎并认同对新农合”的过程中起着至关重要的作用,决定着农民对待新农合的主观态度。
社会心理学家曾指出,知识与信息是形成态度的重要条件。阶段所掌握知识的范围、数量和深度以及人们所获取信息的广度和准确性,会对个体态度的形成产生影响。在调查中我们了解到:
(1)恭城县的信息渠道较为发达且畅通。目前,全县已累计完成交通建设投资1.2亿元,全面完成全沙公路恭城段、嘉会至龙虎、县城至莲花二级公路建设和栗观油路改建,修建莲花至三江柏油公路,对莲同公路、西岭至治平公路进行了路面整治,修建了下山源、门楼等近百条乡村道路,县域路网趋于合理、完善。“十五”时期新增公路里程270公里,改造二级公路86.6公里,全县公路通车总里程达到693公里,实现了乡乡通柏油路、村村通汽车。近年来,全县117个行政村全部实现通公路、通电话、通广播电视,全县固定电话用户3.7万户,移动电话用户5.7万户,互联网用户2100多户。
交通基础设施的日趋完善以及全县通信设施条件的较大改善,使农民与外界联系的空间日益广阔,他们已不再因居住地远离城市而闭塞落后与世隔绝。也正因如此,新农合在当地的实施才能如此卓有成效。在接受调查的26户农户中,家家都有电视机并能清晰地接收到电视图像。例如在我们重点走访的杨梅垒新村,一家庭经济困难户的户主李庆锡在与我们队员的谈话中就激动地说到:“新型农村合作医疗制度嘛!知道的!电视上天天放啊!国家下文件,为我们解决看病难、就医难的问题!好啊!”
(2)恭城县政府重视和支持教育事业。杨梅垒新村拥有农户25户共约110人,在接受调查的10户农户中,户主文化程度多数在初中以上。如前面提到的困难户李庆锡,虽只有小学文化程度,但已具备了相当的其理解能力和识字看新闻等基本获取信息的能力。另一个我们重点走访的白芒垒自然屯情况类似。在接受调查的16户农户中,户主文化水平也都以初高中居多,家中子女也多为在校学生,其中少数还为在读专科本科大学生。农民文化水平的提高,更便于对政策的理解与接受,从而为新农合的实施铺平了一条大道。
 
从以上的分析中我们不难看出,政府作为在恭城县新农合推行过程中发挥着主导作用。因为不管是发展经济建设还是扎扎实实推进新农合的开展,都和政府的行为密切相关。我们希望,我们的调查走访和分析总结,能为其他地区开展新农合提供一些有益的经验,希望“新农合”这样一项真正惠及我国广大农民群众的政策可以在更广的空间推行。
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